[총장후보자 지원자에게 기탁금을 납부하도록 한 전북대학교 총장후보자 선정규정에 관한 사건]2018.04.26선고

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[총장후보자 지원자에게 기탁금을 납부하도록 한 전북대학교 총장후보자 선정규정에 관한 사건]2018.04.26선고

 

헌법재판소는 2018년 4월 26일 재판관 전원 일치 의견으로, 총장후보자 지원자에게 발전기금 3,000만 원을 납부하도록 한 구 ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(2013. 12. 31. 훈령 제1724호로 제정되고, 2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항 제9호, 제16조 제3호에 대한 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하고, 총장후보자 지원자에게 기탁금 1,000만 원을 납부하도록 한 ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정된 것) 제15조 제1항 제9호, ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(2014. 8. 22. 훈령 제1768호로 개정된 것) 제15조 제3항은 청구인의 공무담임권을 침해하므로 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [각하, 위헌]

 


□ 사건개요
○ 청구인은 2004. 3. 1.부터 현재까지 전북대학교에서 교수로 재직 중인 사람이다. 청구인은 총장후보자 지원자에게 발전기금 3,000만 원을 납부하도록 한 구 ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(이하 ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’은 ‘총장후보자 선정규정’이라 한다) 제15조 제1항 제9호, 제16조 제3호에 대한 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
○ 이후 총장후보자 선정규정이 개정됨에 따라 발전기금 납부와 관련된 조항이 모두 삭제되었고, 총장후보자 지원자에게 1,000만 원의 기탁금을 납부하도록 하는 조항이 신설되었다(총장후보자 선정규정 제15조 제1항 제9호, 제15조 제3항). 청구인은 위 규정들 및 총장후보자 선정규정 제15조 제1항 제9호, 제15조 제3항에 대한 위헌확인을 구하는 취지로 청구취지를 변경하였다.

 


□ 심판대상
○ 이 사건의 심판대상은 ① 구 ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(2013. 12. 31. 훈령 제1724호로 제정되고, 2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항 제9호, 제16조 제3호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 발전기금조항’이라 한다), ② ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정된 것) 제15조 제1항 제9호, ‘전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정’(2014. 8. 22. 훈령 제1768호로 개정된 것) 제15조 제3항(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 기탁금조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
구 전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정(2013. 12. 31. 훈령 제1724호로 제정되고, 2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정되기 전의 것)
제15조(총장후보자 지원서 접수) ① 후보자로 지원하고자 하는 자는 공고기간 동안 다음 각 호의 서류를 갖추어 관리위원회에 접수하여야 한다. 다만 접수마감일이 토요일 및 공휴일인 경우 다음날까지 접수일로 한다.
9. 발전기금 납부확인서 1부
제16조(총장후보자의 자격) 후보자로 지원하고자 하는 자는 총장으로서 요구되는 학식과 덕망, 리더십과 행정능력을 고루 갖추고 대한민국 국적을 가지고 있는 자로 다음 각 호의 자격을 충족하여야 한다.
3. 후보등록기간 중 전북대학교에 발전기금을 3,000만 원 납부한 자
전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정(2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정된 것)
제15조(총장후보자 지원서 접수) ① 후보자로 지원하고자 하는 자는 공고기간 동안 다음 각 호의 서류를 갖추어 관리위원회에 접수하여야 한다. 다만 접수마감일이 토요일 및 공휴일인 경우 다음날까지 접수일로 한다.
9. 기탁금 납입 영수증 1부
전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정(2014. 8. 22. 훈령 제1768호로 개정된 것)
제15조(총장후보자 지원서 접수) ③ 후보자로 지원하고자 하는 자는 접수 시 1,000만 원의 기탁금을 관리위원회에서 지정한 은행계좌에 납부하여야 한다.

 


□ 결정주문
○ 전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정(2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정된 것) 제15조 제1항 제9호, 전북대학교 총장임용후보자 선정에 관한 규정(2014. 8. 22. 훈령 제1768호로 개정된 것) 제15조 제3항은 헌법에 위반된다.
○ 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

 


□ 이유의 요지
이 사건 발전기금조항에 관한 판단 – 각하
○ 이 사건 발전기금조항은 총장후보자 선정규정이 2014. 6. 13. 훈령 제1753호로 개정됨에 따라 삭제되었으므로 이 부분 심판청구는 권리보호이익이 없다.
○ 교육부는 2015. 12. 15. 국립대학 총장임용제도 보완 방안을 통해 총장후보자의 자격요건으로 발전기금을 요구하도록 하는 제도를 즉시 폐지하겠다고 발표하였으므로 이 사건 발전기금조항을 통한 공무담임권 침해가 반복될 위험이 있다고 단언하기 어렵고, 그에 대한 헌법적 해명의 필요성도 인정하기 어렵다. 이 부분 심판청구는 심판의 이익도 인정할 수 없다.
○ 그렇다면 이 사건 발전기금조항에 대한 심판청구는 부적법하다.

 

이 사건 기탁금조항에 관한 판단 – 위헌

가. 제한되는 기본권
○ 국립대학교 총장은 교육공무원으로서 국가공무원의 신분을 가진다. 이 사건 기탁금조항은 전북대학교 총장후보자에 지원하려는 사람에게 기탁금을 납부하도록 하고 있으므로 기탁금을 납입할 수 없거나 그 납입을 거부하는 사람들의 공무담임권을 제한한다.

나. 공무담임권 침해 여부
○ 이 사건 기탁금조항은 총장후보자 지원자들의 무분별한 난립을 방지하고 그 책임성과 성실성을 확보함으로써 선거의 과열을 예방하기 위한 것이므로 목적의 정당성은 인정된다.
○ 총장후보자 지원자들에게 1,000만 원의 기탁금을 납부하게 하는 것은 지원자가 무분별하게 총장후보자에 지원하는 것을 예방하는 데 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.
○ 과거 전북대학교는 직선제 방식에 따라 총장후보자를 확정하였고, 선거운동도 전화 또는 컴퓨터통신을 이용하거나 선거공보와 소형인쇄물을 배부하는 방법, 공개토론회와 합동연설회를 개최하는 방법이 허용되었다. 현행 총장후보자 선정규정에 따르면 총장후보자는 간선제 방식에 따라 선출하고, 지원자에게 허용되는 선거운동 방법은 총장후보자 추천위원회(이하 ‘추천위원회’라 한다) 위원을 대상으로 한 합동연설회밖에 없다. 이러한 현행 간선제 방식 하에서는 지원자들의 무분별한 난립과 선거 과열 문제가 발생할 여지가 적다.
연혁적으로 보더라도 과거 직선제 방식을 취하면서 두었던 기탁금제도가 현행 간선제 방식 하에서 어떠한 필요성에 근거하여 규정된 것인지 이를 명시적으로 설명하고 있는 자료를 찾아보기 어렵다.
물론 총장후보자 선정방식이 간선제 방식이더라도 지원자들의 무분별한 난립과 그들 사이에서의 선거 과열 문제가 완전히 없어지는 것은 아니다. 그런데 지원자들이 난립하여 선거가 과열될 우려가 있다면 현행 총장후보자 선정규정보다 총장후보자의 자격요건을 강화하는 등 지원자의 적격 여부를 보다 엄정하게 심사하여 지원자들의 무분별한 난립을 막을 수 있다. 총장후보자 선정규정상 부정행위 금지 및 이에 대한 제재조항으로 선거의 과열을 방지할 수도 있다. 이러한 방법은 이 사건 기탁금조항에 대한 적절한 대체수단이 될 수 있다.
한편 이 사건 기탁금조항의 1,000만 원 액수는 교원 등 학내 인사뿐만 아니라 일반 국민들 입장에서도 적은 금액이 아니다. 여기에, 추천위원회의 최초 투표만을 기준으로 기탁금 반환 여부가 결정되는 점, 일정한 경우 기탁자 의사와 관계없이 기탁금을 발전기금으로 귀속시키는 점 등을 종합하면, 이 사건 기탁금조항의 1,000만 원이라는 액수는 자력이 부족한 교원 등 학내 인사와 일반 국민으로 하여금 총장후보자 지원 의사를 단념토록 하는 정도에 해당한다.
이러한 사정들을 종합하면, 이 사건 기탁금조항은 침해의 최소성에 반한다.
○ 현행 총장후보자 선정규정에 따른 간선제 방식에서는 이 사건 기탁금조항으로 달성하려는 공익은 제한적이다. 반면 이 사건 기탁금조항으로 인하여 기탁금을 납입할 자력이 없는 교원 등 학내 인사 및 일반 국민들은 총장후보자에 지원하는 것 자체를 단념하게 되므로, 이 사건 기탁금조항으로 제약되는 공무담임권의 정도는 결코 과소평가될 수 없다.
이 사건 기탁금조항으로 달성하려는 공익이 제한되는 공무담임권 정도보다 크다고 단정할 수 없으므로, 이 사건 기탁금조항은 법익의 균형성에도 반한다.
○ 이 사건 기탁금조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다.

 

 

□ 재판관 김창종, 재판관 서기석의 보충의견
○ 우리는 이 사건 기탁금조항이 과잉금지원칙에 반할 뿐 아니라 법률유보원칙에도 위배된다고 생각한다.
○ 현행 총장후보자 선정규정은 교육공무원법 제24조, 교육공무원임용령 제12조의2, 제12조의3, 전북대학교 학칙 제4조에 근거한 것이다(제1조 참조). 그리고 이 사건 기탁금조항은 교육공무원법 제24조 제4항, 교육공무원임용령 제12조의3 제8항에 근거하여 규정된 것이라 할 것이다.
○ 그러나 교육공무원법 제24조 제4항의 문언과 체계에 비추어 보면, 교육공무원법 제24조 제4항에서 대통령령으로 정하도록 위임한 내용은 ‘추천위원회의 구성 및 운영에 직접 필요한 세부사항’에 한정된다고 해석된다. 교육공무원임용령 제12조의3의 규율내용, 체계 등을 종합하여 보면 같은 조 제8항이 대학의 학칙으로 정하도록 위임한 내용 역시 ‘추천위원회의 운영 등에 직접적으로 필요한 세부사항’으로 한정된다고 볼 것이다.
○ 그런데도 이 사건 기탁금조항은 교육공무원법 제24조 제4항, 교육공무원임용령 제12조의3 제8항의 위임범위를 넘어 기탁금 납부에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 법률유보원칙에 위배된다.

 

 

□ 재판관 안창호의 보충의견
○ 나는 이 사건 기탁금조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다는 법정의견과 견해를 같이 한다. 다만 청구인이 공무원으로서 학칙에 규정된 내용을 다투므로 이와 관련된 헌법상 문제에 대하여 의견을 밝힌다.
○ 과거에는 공무원 등 특별권력관계에 있는 국민에게는 기본권이 인정되지 않는다고 보았다. 그러나 현대법치국가에서는 이러한 특별권력관계이론은 더 이상 정당성을 인정받지 못한다. 헌법국가에서 기본권의 구속으로부터 자유로운 국가행위 영역은 인정되지 않는다.
○ 공무원은 국가조직영역 내에서 기본권의 구속을 받는 위치에 있지만, 공무원이라고 하더라도 직무외의 사적 영역, 근무영역, 직무수행영역에서 기본권 주체성이 인정될 수 있다. 특히 공무원이 개인의 지위에서 기본권 침해를 다투는 경우에는 직무외의 사적 영역과 근무영역뿐만 아니라 직무수행영역에서도 공무원의 기본권 주체성을 인정하여야 한다.
○ 다만 공무원은 국가조직영역 내에서 공적 과제를 수행하고 있으므로 기본권이 보다 넓게 제한될 수 있으나, 그렇더라도 헌법 제37조 제2항에 따라 기본권 제한의 범위와 한계를 설정해야 하고, 그 본질적 내용을 침해할 수는 없다. 대학교수인 공무원이라고 하더라도 대학의 자율성으로 인해 그 기본권이 반드시 더욱 제한되는 것은 아니다.
○ 한편 국립대학교 학칙의 법적 성격에 관하여 행정규칙설, 자치규범설 등이 있으나, 이를 행정규칙으로 보더라도 대외적 구속력 인정 여부와 관계없이 헌법소원의 대상이 된다고 보는 것이 타당하다.
○ 청구인은 전북대학교 교원으로 공무원이고, 총장후보자 선정규정은 전북대학교 학칙이다. 청구인은 개인의 지위에서 기본권 침해를 다투고 있으므로, 이 경우 청구인의 기본권 주체성은 인정되어야 한다.
그리고 총장후보자 선정규정의 성격을 행정규칙으로 보더라도 이를 헌법소원의 대상인 공권력의 행사에 해당한다고 보는 것이 타당하다.
청구인이 전북대학교 교원인 공무원이므로 그 기본권이 일반 국민보다 제한될 수 있으나, 법정의견에서 본바와 같이 이 사건 기탁금조항은 침해의 최소성과 법익의 균형성을 충족하지 못한다. 이 사건 기탁금조항은 교원 등 학내 인사 뿐만 아니라 일반 국민에게도 적용되므로 기본권 침해 여부를 판단함에 있어 공무원 지위의 특수성가 고려될 필요는 없다.

 

 

□ 결정의 의의
○ 이 사건은 전북대학교 총장후보자에 지원하려는 사람에게 발전기금 3,000만 원을 납부하도록 하였던 이 사건 발전기금조항과, 총장후보자 지원자에게 기탁금 1,000만 원을 납부하도록 이 사건 기탁금조항의 위헌성이 문제된 사건이다.
○ 헌법재판소는 이 사건 발전기금조항이 2014. 6. 13. 개정 과정에서 삭제되었으므로 권리보호이익이 없다고 판단하였다.
이 사건 기탁금조항에 관하여는, 이 사건 기탁금조항을 통한 후보자 난립 방지 및 선거 과열 예방 등의 목적과 공무담임권 제약 정도를 비교할 때, 이 사건 기탁금조항으로 달성하려는 공익이 그로써 제한되는 공무담임권보다 크다고 단정할 수 없으므로 공무담임권을 침해한다고 판단하였다.

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